На кінець цього року 665 об’єднаних територіальних громад України, в яких проживає близько шести мільйонів українців, працюватимуть як самостійні органи місцевого самоврядування. Понад півтори тисячі сільських громад – вичікують, аналізують, придивляються, порівнюють і втрачають законну можливість одержати від держави поштовх для поліпшення життя своїх мешканців.
В Украине о децентрализации власти говорят давно. Конкретика проявилась лишь с принятием Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин», с которого и началось активное внедрение реформы органов местного самоуправления и децентрализации государственной власти.
Прошло чуть больше двух лет. По результатам социологических исследований Совета Европы, 65% украинцев сегодня считают децентрализацию нужной реформой. Общество уже понимает, что не может быть эффективным государство, бюджетная система которого, десятилетиями строилась в виде своеобразной финансовой пирамиды. Включающая систему якобы независимых бюджетов органов местного самоуправления, а на самом деле, зависимых от авторитарной вертикали государственных администраций.
Сейчас общая площадь объединенных территориальных общин уже охватывает более четверти территории государства, и к 2020 году процесс их добровольного объединения должен завершиться.
Виталий Загайный, эксперт по вопросам самоуправления и самоорганизации
– Выборы в местные органы власти в 2020 году мы должны проводить уже по-новому распределению территорий. Как ОТО, так и районов, количество которых, с укрупнением, уменьшится, – говорит эксперт по вопросам самоуправления и самоорганизации Виталий Загайный. – Пять лет, это небольшое время для такой важной и сложной реформы, – продолжает специалист.- Например, в Польше и Литве реформа длилась 6 лет, в Дании – 12, в Швеции – 13 лет.
Господин Загайный подчеркнул, что европейский и мировой опыт в любом случае, свидетельствует, что местные проблемы могут эффективно решаться только на местном уровне. Государство никогда не дойдет до потребностей каждого села или города, каждой улицы или двора. Сильное местное самоуправление базируется на развитом гражданском обществе и демократии.
Не зря в контексте реформ, эта стоит на первом месте. Ее организаторы и вдохновители ставили целью, прежде всего, экономическую выгоду – обеспечение способности низшего звена власти самостоятельно, за счет собственных ресурсов, решать вопросы местного значения.
Поэтому реформа местного самоуправления, учитывая положительный как европейский, так и собственный исторический опыт, предусматривает обязательное объединение (укрупнение) территориальных общин.
– Новый закон Украины «О сотрудничестве территориальных общин» закладывает основы для изменения административно-территориального устройства через объединение общин, – продолжил эксперт по вопросам самоуправления и самоорганизации Виталий Загайный. – местные бюджеты получают право на долю общенациональных налогов. В центральную казну будут поступать только средства, необходимые для выполнения государственных функций. Это является главным отличием от ныне существующей фискальной системы на местах, когда практически все налоги централизованно собираются к областным администрациям, а на местах остается незначительная часть денег.
Правительство предварительно предлагает оставлять на местах до 60% налога на доходы физических лиц, от 10% до 25% налога на прибыль предприятий, в полном объеме – экологический налог, акцизный сбор, как и единый и земельный налоги. Есть финансовая мотивация и логика для объединений, и это является базисом добровольности. Государство не заставляет объединяться – оно открывает возможности для того, чтобы общины могли больше получать доходов и соответственно по своему усмотрению больше распоряжаться расходами из местных бюджетов, – говорит эксперт.
Однако, есть ряд вопросов, которые децентрализация не коснется никоим образом. Это касается обороны, национальной безопасности, внешней политики, борьбы с коррупцией, соблюдения прав и свобод граждан и, безусловно, территориальной целостности Украины. Эксперт констатировал позитивные изменения в законодательном поле в сфере децентрализации власти и местного самоуправления, к которым «следует» Украина. В дальнейшем, в Минрегионе обещают формировать территориальную основу для следующего субрегионального уровня, расширять возможности участия для жителей в международных проектах, развивать институт старост, медицину в общинах и вводить европейские стандарты менеджмента.
В Харьковской области процесс децентрализации начался в 2016 году. Среди самых молодых – Старосалтовская ОТО, которая объединила шесть сельских советов. Начиная с 2017-го, община перешла на прямые отношения с государственным бюджетом Украины и получает образовательную субвенцию в размере более 10 млн., медицинскую – более 6, а также дополнительную дотацию на учреждения образования и здравоохранения.
По словам главы общины Эдуарда Коновалова, о решении объединиться община ни разу не пожалела, ведь результат виден невооруженным глазом. Доходная часть бюджета после объединения вместе с субвенциями увеличилась почти втрое, а собственные доходы общины выросли почти вдвое.
В прошлом году к моменту перехода на прямые отношения с государственным бюджетом Украины фактические поступления собственных доходов на душу населения составляли 1594 грн. В этом году эти поступления увеличились до 2001 грн. Кроме того, по словам главы общины, на развитие инфраструктуры Старосалтовского поселкового совета предоставят субвенцию из Государственного фонда регионального развития в сумме 5 млн 814 тыс. грн.
За эти средства в общине хотят реконструировать Старосалтовскую амбулаторию, состояние которой крайне неудовлетворительное. А на свободной территории этого помещения разместить современный центр предоставления административных услуг, где будут работать паспортный стол, кабинет военного учета, архив, кабинет юридических услуг и отдел ЗАГСа.
Организовать работу общине помогают и международные организации.
– Хотя мы не ставим задачу улучшать свое положение только с помощью внешних доноров, мы ищем пополнения бюджетных средств из собственных источников – это земля, а также туристические сборы, – говорит Эдуард Коновалов. – И хотя у нас нет предприятий энергетического комплекса или промышленных, но 100% животноводства района географически расположены на наши территории. 100% выращивания молодняка крупного рогатого скота в области тоже сконцентрировано у нас.
Здесь не закрыли ни одного детсада, школы, библиотеки. Сегодня с образовательных учреждений в общине работают пять школ, один учебно-воспитательный комплекс, три дошкольные учебные заведения. Община их полностью финансирует. Кроме того, в бюджете совета заложено выплаты за престижность профессии учителей в размере 20% от должностного оклада.
Но и о нерешительности отдельных сельских советов стоит сказать слово. Обратившись к экспертам, спрашиваю, почему имея яркие примеры успешных общин, приходится уговаривать людей становиться лидерами обьединения? Нужна поддержка власти, или не хватает в селах людей с масштабным мышлением?
Виталий Загайный убежден, что поддержка власти в этом процессе чрезвычайно важна, но никакая власть (централизованная или децентрализованная) не подменит функций органов местного самоуправления, поэтому успех объединенной общины зависит прежде всего от управленческих качеств тех, кого люди выберут ею управлять, кого назначат на должности в исполнительные органы советов, а также от того, как общество будет контролировать деятельность своих избранников и спрашивать с них про результаты работы.
Виталий Загайный, Людмила Островская, Андрей Юричко
Человеческий фактор очень важен. Нужно, чтобы лидеру поверили. А когда человек не верит в конечный результат, то что хорошего он скажет односельчанам.
– Вместе с тем, мы уже видим и проблемы на пути реформы, – продолжил господин Загайный. – Нужно обеспечить принятие Верховной Радой законопроектов, которые будут расширять полномочия ОТО, прежде всего в сфере земельных отношений. Важно преодолевать сопротивление реформе со стороны чиновников и местных руководителей, нужно садиться за стол переговоров. На пути становится инертность районных центров, особенно, городов областного значения. Они сегодня почти не участвуют в процессе.
Горсоветы городов областного значения не занимают активную позицию по объединению с сельсоветами на своих окраинах, с одной стороны, имея сегодня и широкие полномочия, и значительные финансовые ресурсы, а с другой стороны, не желая рисковать депутатскими креслами и креслом городского головы в случае выборов в объединенной общине.
– Для Украины чрезвычайно важно завершить децентрализацию как можно скорее, – убеждена руководитель Харьковского Центра развития местного самоуправления Диана Баринова. – Не только потому, что страна фактически в состоянии войны с Российской Федерацией, и не менее важным, чем защита границы и территориальной целостности, является успех на внутреннем «фронте реформ». И не только потому, что, отбросив авторитарный режим, мы строим демократическое общество, основанное на европейских ценностях. Но и потому, что без коренного изменения системы управления государством, его территориями, надлежащего распределения ответственности и полномочий за состояние дел на местах будет невозможным внедрение отраслевых реформ – в образовании, медицине, культуре и других. Не зря децентрализацию называют реформой номер один в Украине.
Материал создан при поддержке Академии Украинской Прессы при содействии Программы «U-LEAD с Европой».
[:ua]В Україні про децентралізацію влади говорять давно. Притомної ж форми розмови набрали з прийняттям Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», з якого і почалося активне впровадження реформи органів місцевого самоврядування та децентралізації державної влади.
Минуло трохи більше двох років. За результатами соціологічних досліджень Ради Європи, 65% українців сьогодні вважають децентралізацію потрібною реформою. Суспільство вже розуміє, що не може бути ефективною держава, бюджетна система якої, десятиліттями вибудовувалася у вигляді своєрідної фінансової піраміди. Що включає систему нібито незалежних бюджетів органів місцевого самоврядування, а насправді, залежних від авторитарної вертикалі державних адміністрацій.
Нині загальна площа об’єднаних територіальних громад вже охоплює більше чверті території держави, і до 2020 року процес добровільного об’єднання громад має завершитися.
Віталій Загайний, експерт з питань самоврядування та самоорганізації
– Вибори до місцевих органів влади у 2020 році ми мусимо проводити уже за новим розподілом територій. Як ОТГ, так і районів, кількість яких, з укрупненням, зменшиться, – каже експерт з питань самоврядування та самоорганізації Віталій Загайний. – П’ять років, це невеликий час для такої важливої і складної реформи,- продовжує фахівець.- Для прикладу, у Польщі і Литві реформа тривала 6 років, у Данії – 12, у Швеції – 13 років .
Пан Загайний наголосив, що європейський і світовий досвід в будь-якому випадку, свідчить, що місцеві проблеми можуть ефективно вирішуватись тільки на місцевому рівні. Держава ніколи не дійде до потреб кожного села чи міста, кожної вулиці чи двору. Сильне місцеве самоврядування базується на розвинутому громадянському суспільстві та демократії.
Не дарма у контексті реформ, ця стоїть на першому місці. Її організатори і натхненники ставили за мету, передусім , економічний зиск – забезпечення спроможності найнижчої ланки влади самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення.
Тому реформа місцевого самоврядування, враховуючи позитивний як європейський, так і власний історичний досвід, передбачає обов’язкове об’єднання (укрупнення) територіальних громад.
– Новий Закон України «Про співробітництво територіальних громад» закладає основи для зміни адміністративно-територіального устрою через об’єднання громад,- продовжив експерт з питань самоврядування та самоорганізації Віталій Загайний, – місцеві бюджети отримують право на частку загальнонаціональних податків. У центральну казну будуть надходити лише кошти, необхідні для виконання державних функцій. Це є головною відмінністю від нині існуючої фіскальної системи на місцях, коли практично всі податки централізовано збираються до обласних адміністрацій, а на місцях залишається незначна частина грошей.
Уряд попередньо пропонує залишати на місцях до 60% податку на доходи фізичних осіб, від 10% до 25% податку на прибуток підприємств, в повному обсязі – екологічний податок, акцизний збір, як і єдиний та земельний податки. Отже, є фінансова мотивація і логіка для об’єднань, і це є базисом добровільності. Держава не примушує об’єднуватись − вона відкриває можливості для того ,щоб громади могли більше отримувати доходів і відповідно на свій розсуд більше розпоряджатися видатками з місцевих бюджетів, – каже експерт.
Проте, є низка питань, яких децентралізація не торкнеться жодним чином. Це стосується оборони, національної безпеки, зовнішньої політики, боротьби з корупцією, дотримання прав і свобод громадян та, безумовно, територіальної цілісності Україні. Експерт констатував позитивні зміни у законодавчому полі в сфері децентралізації влади та місцевого самоврядування, до яких «прямує» Україна. Надалі, у Мінрегіоні обіцяють формувати територіальну основу для наступного субрегіонального рівня, розширювати можливості участі для жителів у міжнародних проектах, розвивати інститут старост, медицину в громадах та запроваджувати європейські стандарти менеджменту.
У Харківській області процес децентралізації розпочався у 2016 році. Серед наймолодших – Старосалтівська ОТГ, яка об’єднала шість сільських рад. Починаючи із 2017-го, громада перейшла на прямі відносини з державним бюджетом України та одержує освітню субвенцію в розмірі понад 10 млн., медичну – понад 6. Також отримує додаткову дотацію на заклади освіти та охорони здоров’я.
За словами очільника громади Едуарда Коновалова, про рішення об’єднатися громада жодного разу не пошкодувала, адже результат видно неозброєним оком. Дохідна частина бюджету після об’єднання разом із субвенціями збільшилася майже втричі, а власні доходи громади зросли майже вдвічі.
Минулого року до моменту переходу на прямі відносини з державним бюджетом України фактичні надходження власних доходів на одну особу складали 1594 грн. Цього року ці надходження збільшилися до 2001 грн. Окрім того, за словами голови громади, на розвиток інфраструктури Старосалтівської селищної ради нададуть субвенцію з Державного фонду регіонального розвитку в сумі 5 млн 814 тис. грн.
За ці кошти у громаді хочуть реконструювати Старосалтівську амбулаторію, стан якої вкрай незадовільний. А на вільній території цього приміщення розмістити сучасний центр надання адміністративних послуг, де працюватимуть паспортний стіл, кабінет військового обліку, архів, кабінет юридичних послуг, відділ РАГСу.
Організувати роботу громаді допомагають і міжнародні організації.
– Хоча ми не ставимо завдання покращувати своє становище лише за допомогою зовнішніх донорів, ми шукаємо поповнення бюджетних коштів з власних джерел – це земля, а також туристичні збори, – каже Едуард Коновалов. – І хоч у нас немає підприємств енергетичного комплексу або промислових, але 100 % тваринництва району географічно розташовані на наші території. 100 % вирощування молодняка великої рогатої худоби в області теж сконцентровано у нас.
Тут не закрили жодного дитсадка, школи, бібліотеки. Сьогодні з освітніх закладів у громаді працюють п’ять шкіл, один навчально-виховний комплекс, три дошкільні навчальні заклади. Громада їх повністю фінансує. Крім того, у бюджеті ради закладено виплати за престижність професії вчителів у розмірі 20 % від посадового окладу.
Але і про нерішучість окремішних сільських рад варто сказати слово. Звернувшись до експертів, запитую, чому маючи яскраві приклади успішних громад, доводиться вмовляти людей до об’єднання? Чи потрібна підтримка влади, чи бракує в селах людей з масштабним мисленням?
Віталій Загайний переконаний, що підтримка влади в цьому процесі надзвичайно важлива, але жодна влада (централізована чи децентралізована) не підмінить функцій органів місцевого самоврядування, тому успіх об’єднаної громади залежить передусім від управлінських якостей тих, кого люди оберуть нею керувати, кого призначать на посади у виконавчі органи рад, а також від того, як громада контролюватиме діяльність своїх обранців та запитуватиме з них за результати роботи.
Віталій Загайний, Людмила Островська, Андрій Юричко
Людський фактор дуже важливий. Треба, щоб лідеру повірили. А коли людина не вірить у кінцевий результат, то що доброго вона скаже односельцям.
– Разом з тим, ми вже бачимо і проблеми на шляху реформи,– продовжив пан Загайний. – Потрібно забезпечити прийняття Верховною Радою законопроектів, які розширюватимуть повноваження ОТГ, передусім у сфері земельних відносин. Важливо долати опір реформі з боку посадовців та місцевих керівників, треба сідати за стіл перемовин. На заваді стає інертність районних центрів, особливо, міст обласного значення. Вони сьогодні майже не беруть участі в процесі.
Міськради міст обласного значення не займають активну позицію щодо об’єднання з сільрадами на своїх околицях, з одного боку, маючи сьогодні і широкі повноваження, і значні фінансові ресурси, а з іншого боку, не бажаючи ризикувати депутатськими кріслами та кріслом міського голови у разі виборів у об’єднаній громаді.
– Для України надзвичайно важливо завершити децентралізацію якомога швидше,- переконана керівник Харківського Центру розвитку місцевого самоврядування Діана Баринова. – Не лише тому, що країна фактично у стані війни з Російською Федерацією, і не менш важливим, ніж захист кордону й територіальної цілісності, є успіх на внутрішньому «фронті реформ». І не тільки тому, що, відкинувши авторитарний режим, ми будуємо демократичне суспільство, засноване на європейських цінностях. А й тому, що без докорінної зміни системи управління державою, її територіями, належного розподілу відповідальності й повноважень за стан справ на місцях буде неможливим впровадження галузевих реформ – в освіті, медицині, культурі та інших. Не дарма децентралізацію називають реформою номер один в Україні.
Матеріал створено за підтримки Академії Української Преси за сприяння Програми «U-LEAD з Європою».
[:]
